Het ontwerp van Kaderwet van minister Vandenbroucke bevat volgens de Raad van State twee structurele fouten die niet genegeerd kunnen worden. Het ontwerp botst tegelijk met de Grondwet en met Europese regelgeving. Opvallend is dat het advies al op 8 september 2025 werd bezorgd, maar de zorgsector het pas afgelopen weekend ontving. Daardoor is wekenlang gewerkt aan een ontwerp dat juridisch niet klaar was.

De Raad van State maakt duidelijk waarom het ontwerp van Kaderwet niet klaar is voor behandeling door het parlement. Het voorontwerp vermengt twee artikels uit de Grondwet die niet samen in dezelfde wet behandeld mogen worden: artikel 74 en artikel 78.

Een groot deel van de Kaderwet gaat over de organisatie van de verplichte ziekteverzekering, de financiering van zorgprestaties, de conventieregels, de controlemechanismen binnen het RIZIV en de administratieve verplichtingen voor zorgverleners. Dat zijn bepalingen die behoren tot de aangelegenheden bedoeld in artikel 74 van de Grondwet. Dat artikel bepaalt dat wetten over sociale zekerheid exclusief door de Kamer moeten worden aangenomen, in een strikt unicamerale procedure.

Daarnaast bevat de Kaderwet bepalingen die niet tot de sociale zekerheid behoren maar de organisatie en bevoegdheden van de RIZIV-rechtscolleges aanpassen. Het ontwerp geeft de kamers van eerste aanleg en beroep van de Dienst voor geneeskundige evaluatie en controle extra bevoegdheden in tucht- en terugvorderingsdossiers. Omdat deze kamers recht spreken, vallen ze onder artikel 78 van de Grondwet, dat een bicamerale procedure in Kamer en Senaat verplicht stelt.

Grondwettelijk onmogelijk

Daarmee zegt het hoogste administratief rechtscollege dat het ontwerp van minister Vandenbroucke tegelijk een unicamerale en een bicamerale wet zou moeten zijn, iets wat grondwettelijk onmogelijk is. In het advies staat duidelijk wat er moet gebeuren: “De steller van het voorontwerp dient het voorontwerp dan ook op te splitsen in twee aparte ontwerpen: één dat de aangelegenheden regelt die worden bedoeld in artikel 74 van de Grondwet, en een ander (…) als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet.” En verder: “Het voorontwerp moet dienovereenkomstig worden herzien.”

Maar de grootste fout betreft het Europese recht. De maatregelen in de Kaderwet beperken de toegang tot een gezondheidszorgberoep, door het plafonneren van supplementen en het schorsen van het RIZIV-nummer. Voor dat soort beroepsbeperkingen is zoals we intussen weten een voorafgaande evenredigheidstoets verplicht. De Raad van State vroeg expliciet aan de overheid of die toets was uitgevoerd. “Op de vraag of die evenredigheidsbeoordeling is uitgevoerd, heeft de gemachtigde ontkennend geantwoord.” De Raad van State voegt eraan toe: “De steller van het voorontwerp dient die beoordeling vooraf uit te voeren.”

Evenredigheidstoets nog in allerijl

Deze zinnen verklaren meteen waarom het RIZIV op 6 november hals over kop een proportionaliteitsconsultatie per e-mail heeft opgestart. Die Europese verplichting was genegeerd, het advies van het hoogste administratief rechtscollege wees dat uit, en de overheid moest de toets alsnog opstarten.

Het late vrijgeven van het advies zorgt ook voor frustratie op het terrein. Thomas Gevaert, voorzitter van het Kartel, verwoordt het zo: “Is het normaal dat een advies van de Raad van State dat reeds begin september werd afgeleverd, pas eind november ter beschikking wordt gesteld aan burgers en organisaties, terwijl bijvoorbeeld een kabinet of overheidsadministratie het al veel langer kon inkijken? Vandaag, 24 november, dienden we hierover een debat te voeren in het Verzekeringscomité. De discussie is gelukkig verdaagd naar de volgende zitting door de voorzitter.”

Naast de grondwettelijke en Europese vormfouten wijst het advies ook op inhoudelijke aandachtspunten bij de beperking van ereloonsupplementen. De Raad van State benadrukt dat zulke maatregelen in overeenstemming moeten zijn met het gelijkheidsbeginsel uit de artikelen 10 en 11 van de Grondwet. 

Zo vraagt het advies om te verduidelijken waarom een beperking van supplementen voor zowel geconventioneerde als niet-geconventioneerde zorgverleners gerechtvaardigd is, gezien hun verschillende rechtspositie, en hoe verschillen tussen medische specialismen objectief worden verantwoord. Volgens de Raad van State is die juridische onderbouw op dit moment nog niet volledig uitgewerkt in de memorie van toelichting, en moet de regering dat verder preciseren.

Verzekeringscomité onbevoegd

Intussen wijst het advies op bijkomende knelpunten. Het ontwerp van Kaderwet geeft het Verzekeringscomité een normerende bevoegdheid over RIZIV-nummers, iets wat volgens de Raad van State niet kan. Het advies verwijst naar de Gegevensbeschermingsautoriteit (GBA) die dat “in principe ontoelaatbaar” vindt. Ook de geplande publicatie van gegevens over geschorste RIZIV-nummers is volgens de GBA te vaag omschreven, waardoor de wet moet worden aangevuld “om duidelijk deze modaliteiten op te nemen in de tekst van het voorontwerp.”

Uit al deze passages blijkt waarom de Raad van State het ontwerp van Kaderwet terugstuurt. Het ontwerp moet worden gesplitst, herzien en aangevuld. Het moet ook eerst voldoen aan zowel de grondwettelijke procedures als de Europese verplichtingen. Zolang dat niet gebeurt, is de Kaderwet volgens de Raad van State niet klaar voor indiening in het parlement.

> Klik hier voor het advies